有关对JGJ59-2011标准存在问题的分析

有关对JGJ59-2011标准存在问题的分析

我国JGJ59标准产生于1999年，十多年后重新进行修订，出台了JGJ59-2011新标准。现在全国建筑行业上上下下都在宣贯JGJ59标准，但是在宣贯时大家都忽视了一个最重要的问题：这个标准能够在建筑施工现场推行严格执行吗？

对于上述这个问题可能有三种回答：

一是持肯定态度，认为国家建设主管部门制定的标准当然要严格执行；

二是持怀疑态度，有可能是对这个问题的提出产生怀疑（即为什么要问这样的问题？），也有可能已对这个标准有了基本了解认为很难严格执行，但认为既然有了标准就应当执行；

三是持完全否定的态度，认为该标准不能在建筑施工现场严格执行。

笔者的态度是持第三种态度，认为JGJ59-2011不能够在施工现场严格执行。理由是JGJ59-2011问题很多，一方面如果严格执行的话，我国目前绝大多是施工现场都将评定为不合格，都将处在停工整改的状态；另一方面，由于标准制定的方法问题、理念问题，一旦执行对我国建筑安全生产管理还将产生一些负面影响。

为此，笔者经慎重考虑,反复研究,提出JGJ59-2011标准存在的一些问题，反映给有关领导,以引起对JGJ59-2011标准问题的重视，从而进一步理顺我国建筑施工安全生产管理的思路，科学管理建筑施工安全生产。下面笔者对JGJ59-2011标准存在的问题逐一分析。

一、评定不合格率概率极高。

JGJ59-2011标准采取了不当的“扣分标准”法，使得几乎所有的工地都有可能被评定为不合格工地。

JGJ59-2011标准采取的是“扣分标准”，扣分标准的思路是以被检查的施工现场检查评分总分100分为基础，发现问题后扣分，未发现或未看到问题不扣分。即评分前,就用100分的表格来对施工现场扣分。

这样会造成如果一些被评为“优良”或“合格”的工地，有可能是因为“未发现或未看到”问题而评为“优良”或“合格”工地。如果严格标准，这些被评为“优良”或“合格”工地中有可能就是不合格的工地。某地做个试验，抽查了一批工地，严格按照JGJ59对工地进行检查评分，结果所有工地都不合格，最高分只有40多分，远低于70分合格标准。所以，严格按照JGJ59-2011检查施工现场的话，我国目前绝大多是施工现场都将评定为不合格。也就是说，目前我国各地安全生产检查评定出的“优良”、“合格”工地，其中很多是被评为“文明工地”或“3A”工地的，严格按照JGJ59-2011标准评定分数的话，可能就是一个不合格工地。如果评出的“优良”、“合格”工地，实际上是一个不合格工地，它将会对我国建筑施工现场管理带来多么大的隐患，这不得不使人担心。

二、保证项目设置不合理。

JGJ59-2011标准保证项目设置不合理，不能体现建筑安全生产的科学管理。

JGJ59-2011标准设定的保证项目多、保证项目设置的不合理性和随意性，导致了检查评分的不合格概率大。一是标准设计的思路问题，二是标准制定的方法问题。设置方法不科学、不严肃，是JGJ59-2011标准编制的又一重要问题。

JGJ59-2011标准在保证项目设定上机械地采取在评分表中将保证项目设定为60分和一般项目40分，即有保证项目的评分表通常要硬性地设定为6个保证项目和4个一般项目（大部分表格是这样设定的）。JGJ59-2011标准的这种机械式的划分带来一系列问题，会出现将应该划为保证项目的没有划定在保证项目内，有的在这几张评分表是保证项目的评分项目，在其他表格中由于保证项目已满（超过了6个保证项目），就随意地划定为一般项目。即保证项目划分存在随意性，缺乏合理性。

划定保证项目的不合理和随意性，反映了安全管理中的不科学和不严肃。如，高处坠落伤亡人数在整个建筑施工生产安全事故中占据50%，高处坠落检查理应为“对施工人员生命、设备设施及环境安全起关键性作用的项目”（本标准保证项目的定义），但整个高处坠落评分项目却都定为一般项目；还例如，“检查验收”、“脚手板”、“交底验收”、“安全防护”、“荷载”、“作业环境”、“应急预案”等评分项目在其他评分表中是保证项目，而在有的评分标准由于保证项目太多就“让位”设置为一般项目（加上本应设置为保证项目的内容，实际上建筑施工安全检查中保证项目要占据70%左右）。

一部标准中，设定的保证项目前后不一致，且大量的是保证项目，将给检查评分中具体的评分人员带来难题，要么严格执行，严格执行的结果是绝大多数工地都被判定不合格；要么就降低标准，或自己制定“心目中的标准”，觉得好的工地就少扣分，差的工地就多扣分。笔者认为，这部标准有违科学管理的原则，反映了在建筑安全生产管理中存在严重的违反管理科学的行为。长期以往，造成安全生产检查时人为主观因素增多，不能反映施工现场的客观现象，不利提高安全生产管理的水平。

三、扣分标准不科学。

JGJ59-2011标准中扣分设置缺乏科学依据，扣分标准没有很好地推敲且扣分的尺度难以把握。

四、检查评定不全面。

JGJ59-2011标准的检查对象单一且片面，不能对建筑施工安全生产管理进行全面的评价。

JGJ59-2011标准虽然规定其检查评定范围“适用于房屋建筑工程施工现场安全生产的检查评定”，但实际上它只适用于施工现场承包施工单位和总承包施工单位的安全检查评定，不能对施工现场专业分包单位和劳务承包单位单独地进行安全检查评定。建筑施工现场绝大多数都是实行总承包施工的，施工现场不仅有总承包单位，还有大量的专业分包单位和劳务承包单位，JGJ59-2011标准把这些单位排除在外，就难以对整个施工现场进行科学的评价。更何况，目前有不少施工现场是由建设单位为主导的施工管理体制，把施工现场各个施工单位都纳入建筑安全生产管理范畴很有必要。

例如JGJ59-2011标准的19张评分表中都是以施工现场承包单位或总承包施工单位为评分依据的，即建设工程中标施工单位为评分依据的。如果对专业分包单位进行评价只能是某一个评分表或若干个评分表。如脚手架专业承包单位，针对脚手架工程的一张或若干张评分表可按标准中的评分要求评分，关键的安全管理评分表与文明施工评分表如何评分，是否将承包企业或总承包企业的评分内容也作为专业承包企业的要求进行评分，显然是不合适的。何况，JGJ59-2011标准中也没有明确说明。所以JGJ59-2011标准几乎不能对专业分包单位单独地进行安全检查的评定，更不能对劳务承包公司进行安全生产检查进行检查评定。

很多建筑施工生产安全事故表明，往往事故的主要责任在分包单位，不能对专业分包单位进行安全生产检查的评定是JGJ59-2011标准的一大缺陷。

在JGJ59-2011标准中，就是针对承包施工企业或总承包建筑施工企业的现场评价，JGJ59-2011标准还有一个不可忽视的问题，就是它的绝大多数评定只能是针对主体工程阶段的评价，施工开始阶段或结束阶段，该标准就不能进行全面的评价。

总而言之，JGJ59-2011标准只是对承包施工企业或总承包施工企业在施工现场主体工程阶段的安全检查评定，不能对专业分包单位或劳务承包单位进行评定，既单一又片面，不能全面反映建筑施工安全生产管理现状。

五、不能真实反映施工现场现状。

JGJ59-2011标准安全检查评定只是对检查时刻的状况评定，不能反映施工现场的真实现状。

JGJ59-2011标准的检查评分表中，大量地是反映检查时刻的状况，即检查人员当时看到的情况，如“施工人员进入施工现场未佩戴工作卡”、“吊篮内作业人员未将安全带用安全锁扣挂置在独立设置的专用安全绳上”、“施工现场人员未佩戴安全帽”、“高处作业人员未按规定系挂安全带”、“升降工况架体上有施工荷载或有人员停留”等都是动态的现象、当时的情景，这些现象时有发生，检查时可能看到也可能看不到，而看到时扣分，未看到时就不扣分，不扣分就意味着肯定了该施工现场的管理。也就是说，用JGJ59-2011标准检查最终形成的施工现场安全检查评价结果只能表明是当时看到的状况，不反映安全检查前，也不反映安全检查后。比如，如果上午10点钟检查施工现场，其检查评定结果只能反映上午10点钟的状况，而不能反映上午10点前和上午10点后的施工现场安全管理状况。更何况，在一个大型工地上，检查组只是对某个场角一处的检查，就是在同一时刻所看到的也不全面。

如果JGJ59-2011标准不能真实反映施工现场的现状，如何指导建筑施工安全生产管理？

六、检查评定责任主体不明确。

JGJ59-2011标准的检查责任主体不明确，不适用于建设主管部门或其委托的安全生产监督机构用该标准进行日常的安全生产检查评定工作。

JGJ59-2011标准规定“本标准适用于房屋建筑工程施工现场安全生产的检查评定”，缺少主语，即谁进行安全生产检查。如果是建设行政主管部门或其委托的安全生产监督机构按该标准对施工现场进行日常的安全生产检查评定，将大大增加安全监管成本和不应付出的代价。如一般建设工程主体，要涵盖基本的脚手架、起重机械设备和垂直运输设备，检查时必须对脚手架、起重机械设备和垂直运输设备的所有检查项目逐个检查，上上下下检查一遍至少要花费半天左右的时间。如果万一哪一处没检查到，事后出了问题，谁的责任？

实际上，JGJ59-2011标准所列的检查项目，绝大多数应该是建筑施工企业日常安全生产管理所需的检查内容，建设主管部门或其委托的安全生产监督机构按该标准对其检查实际上代替了企业安全生产管理机构的管理职责，是职责不清的表现。现实安全生产管理中，我们的建设主管部门或其委托的安全生产监督机构就是用这个标准去检查的，既没时间和人力去检查，又不合时宜地代替企业去做的事，成为企业的“安全部”、“安全科”，到头来落个失职和渎职责任，给建设主管部门或其委托的安全生产监督机构套上了“紧箍咒”。现在许多事故案例中追究建设主管部门或其委托的安全生产监督机构的责任，就是从这些点滴的管理规范和标准中错误的理念累计而成的，最终造成目前难以接受的错误局面。

因此，必须在JGJ59-2011标准中明确安全生产检查的责任主体是建筑施工企业以及工程建设单位、监理单位获第三方评定机构。建设主管部门或其委托的安全生产监督机构的检查应该是程序性的检查，违规违章处罚的检查，可以另行制定相应的标准。总之，建设主管部门或其委托的安全生产监督机构的安全生产检查不适用于该标准。

七、易造成对其它规范标准的误解。

JGJ59-2011标准实际上是多个建筑施工安全标准规范及规范性管理文件内容的“集合版”和“浓缩版”，不但重复又会造成对各个标准规范和规范性管理文件的片面或错误的理解，反而造成执行标准规范和规范性管理文件的混乱。

JGJ59-2011标准引用了《施工升降机安全规程》GB10055、《建筑基坑工程监测技术规范》GB50497、《塔式起重机安全规程》GB5144和《施工现场临时用电安全技术规范》JGJ46等等27个标准规范的内容，引用了当前安全生产管理的许多规范性文件。实际上，这些标准规范和规范性管理文件都已经对安全管理和技术操作都提出了具体的要求，没有必要再提出要求。JGJ59-2011标准的“集合”和“浓缩”，不可能全面介绍这些标准规范和管理性文件，如果稍微详细的话，JGJ59-2011标准的内容将更多，可能是厚厚的一本规范“说明书”。如JGJ59-2011标准在3.0.3中规定“工程项目部应按规定配备专职安全员”，标准的正文中没有详细说明如何配备才合理，只好放在条文说明中。但在条文说明中，又不完整说明专职安全生产管理人员的配备，只是解释了按照工程面积配备专职安全生产管理人员的要求，其他形式的配备避而不谈，极易造成在配备专职安全生产管理人员方面的混乱，误导施工现场认为只有这一种配备要求。像这样不能完全体现标准规范和规范性管理文件的管理要求和安全技术操作要求内容的，在JGJ59-2011标准中几乎比比皆是。

实际在JGJ59-2011标准宣贯中，大部分专家只能回到原来的标准规范和规范性管理文件中进行讲解，要不然很难理解JGJ59-2011标准的评分内容。如果要问JGJ59-2011标准宣贯需要多少时间，不少专家说10天至半个月，也就是说每张检查评分表都是一项管理规范或标准，一部规范或标准至少需要半天时间的宣贯，这就是事实！

所以，把JGJ59-2011标准编成多个建筑施工安全标准规范及规范性管理文件内容的“集合版”和“浓缩版”有何必要、起多大作用呢？值得思考。施工现场是执行这些建筑施工安全标准规范及规范性管理文件，还是执行JGJ59-2011标准的“集合版”和“浓缩版”。显然实际工作中，还是应当执行建筑施工安全标准规范及规范性管理文件，而不是执行JGJ59-2011标准“集合版”和“浓缩版”中的内容。

八、标准构架设置不合理。

JGJ59-2011标准编制的构架明显失衡，不符合标准规范或一般文体的编写规则。

在JGJ59-2011标准中，共计有47423字计空格，其中：1总则（159字计空格）0.34%、2术语（309字计空格）0.65%、3检查评定项目（24646字计空格）51.97%、4、检查评分方法（680字计空格）1.43%、5检查评定等级（243计空格）0.51%、附录（21148字计空格）44.60%、本规范用词说明（238字计空格）0.50%。

也就是说，JGJ59-2011标准中的“3检查评定项目”和“附录”两个部分占据了整个标准的96.57%内容，而这两部分内容是相互对应的，前者是规范如何做、后者是不这样做扣多少分，即绝大多数内容都是诸多规范和标准的部分“浓缩”内容。而真正涉及到的评分要求、如何评分、评分的尺度，在JGJ59-2011标准没有详细说明或根本没有涉及到。

JGJ59-2011标准虽然只有两个强制性条文，却很勉强，但由此引出的强制条文可能不止是二个，而是上百个（因为一个保证项目就是一个强条，施工现场必须遵守，否则该施工现场将被评为不合格）。

所以，JGJ59-2011标准在编制的构架上明显失衡，影响到标准的执行力，也造成了编制标准规范的不合理性和不严肃性。

最后，是笔者个人一条不很成熟的建议：既然JGJ59-2011标准存在如此多的问题，执行后将对建筑施工安全生产会造成许多不良的影响，建议暂停实施JGJ59-2011标准，对JGJ59-2011标准重新修订。

以上观点纯属笔者个人的观点，希望批评指出、共同探讨。